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我国农村小额信贷的立法完善

时间:2012年06月28日来源:职称论文网 作者:admin 点击:
  【关键词】立法,完善,信贷,小额,农村,我国,

一、我国农村小额信贷基本情况

  农村小额信贷是指专向农村中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动,以农村贫困地区为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务。由于我国农村大部分地区仍然处于贫困或低收入群体,因此开展农村小额信贷服务,为新农村建设提供资金支持,对于我国农村金融改革与创新具有现实的意义。

  农民融资难,是新农村建设中的一个瓶颈难题。作为农村金融的重要方面,小额信贷在实施过程中也出现了一系列的问题。

  (一)小额信贷组织的法律地位问题。1999年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》,提出了“一次核定,随用随贷,余额控制,周转使用”的政策,并将确定我国目前提供小额信贷的主体主要是商业银行、信用社、非政府组织,而对于其进行规范的主要是一些行政法规和部门规章。

  对于商业性金融机构,主要是针对农村信用社的相关规定,如2000年1月中国人民银行发布的《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,提出小组联保、制储蓄、小组基金、分期还款、连续贷款等政策。这种规定主要是把农村小额信贷作为实现政府目标的手段,带有很强的扶贫性质,缺乏长期的战略和可持续目标设计。而其他非政府的从事小额信贷项目的组织,虽然已经连续开展了10多年这项业务,但仍面临着法律地位不明确的问题。

  一个组织的法律地位不明确,面临的首要问题就是无法注册。小额贷款基金会得到村民和政府的认可,但由于没有切实可行的法律依据,其存在的合法性受到质疑,导致一些扶贫基金会至今仍处于边缘化的尴尬地位。同时,小额信贷组织的法律地位不明确也会限制其活动的范围。

  (二)贷款利率的确定问题。目前我国农村小额信贷存在着巨大的需求,但以广东省农村信用社为例,从2001年以来开始大规模的小额信贷,几年时间下来,目前贷款率不到20亿元。在农村信用社信贷比才1%,而且农户联保贷款仅占农户信用贷款的5%,呈现逐步萎缩的态势,是农村小额信贷的20%~30%的利率太高,农户承受不了吗?诚然不全是,因为在农村农民民间融资非常频繁,农民借不着钱肯定是借高利贷,高利贷的利率高达40%~60%,甚至更高。所以,必须合理确定小额信贷的利率问题。

  一般来说,农村小额信贷应当实行较高利率,即高于金融机构的利率。这是因为,农村小额信贷不是无偿的救济款,而是一种村民互助的信贷,较高利率才能使宝贵的社区保护与发展基金真正到达村民特别是贫困者手中,并且较高利率能够覆盖小额信贷的成本,使其能够维持自身的可持续发展。但是,从我国现已颁布的存贷款法律来看,我国实行的是严格的存、贷款利率管制。如《中华人民共和国中国人民银行法》和《人民币利率管理条例》规定,人民银行决定存贷款基准利率,农村信用社有权按照人民银行设定的基准利率,可在基准利率的0.9~2.2倍之间浮动。农村信用社农户小额信用贷款按人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠,农户联保贷款利率和方式及结息的办法由信用社在适当优惠的前提下,根据小组成员的存款利率、费用成本和贷款风险等情况与借款人协商确定。这些规定都限制了农村信用社小额信贷的利率,影响了农信社小额信贷的可持续发展。一些非政府组织开展的农村小额信贷收取的有效贷款利率远远高于人民银行规定的基准利率,而根据我国的相关法规规定,其并不具有合法性。

  (三)有效监管问题。国外经验表明,如果没有相对完善的内外监管机制,农村小额信贷机构风险比商业银行更高。首先,农村小额信贷机构资产组合的稳定性较传统银行差,短期内资产质量可能出现明显恶化。例如,信贷的发放通常是没有担保或未足额担保的,借款人偿还贷款的动力是希望继续从这类机构中获得贷款,如果某一借款人发现其余借款人无法偿还的情况,自己即使还款也可能无法再次获得贷款,其还款动力也会减退,进而调整自身的还款决策,这种情绪会迅速影响其他借款人;其次,农村小额信贷机构单位贷款成本较传统银行高,如出现同样金额的贷款损失,机构的资本水平将会很快的下降。我国目前农村小额信贷的业务并没有建立起有效的监管措施,对于商业性金融机构,其业务的监管由正规的金融监管部门来实施,但从目前实际情况来看,不加以区分地监管方式是不利于发挥农村小额信贷支农扶贫目的的。而对于由非政府组织开展的农村小额信贷的监管还处于摸索试点阶段,还没有系统的监管框架对非政府组织农村小额信贷实施有效的监管。尽管我国目前做了一些临时性的制度安排,例如山西平遥的日升隆和晋源泰这两家开风气之先的小额信贷公司,是在国家工商局注册,由央行主导日常的监管,其试点的整个过程以及试点方案的制订也是由央行和当地政府审批和把关。但是,这种临时性的制度安排,其中核心的一个问题是,如何清晰地划分央行与银监会之间在监管农村小额信贷组织方面的职能。央行作为一个主要以执行独立稳健的货币政策为己任的部门,在目前我国金融体系的监管模式下,不宜更深地介入非政府组织农村小额信贷的监管。因此,这种临时性的以央行为主体的监管框架,将来势必要有所调整。而且更为重要的是,我国应该在适当时候制定比较清晰的法律框架,来规范和引导非政府组织小额信贷的健康发展。

  此外,小额信贷还存在着受政府影响过大、不能独立经营、经营风险大、如何扩大业务范围以促进发展、如何降低操作成本等问题。

  二、我国农村小额信贷立法现状

  我国目前尚未出台专门的小额信贷法律,我国的小额信贷的法律法规主要散见于下列法律规范:

  (一)宪法。宪法作为我国的根本大法,规定了国家的基本制度,确立了公民的基本权利和义务。宪法中有关个体经济和农村合作经济的规定,给小额信贷的发展提供了最高的法律依据。

  (二)法律。我国至今没有统一调整小额信贷关系的专门法律问津,有关小额信贷的法律法规散见于各部门法律文件中,如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《农业法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《公司法》中,都能找到对小额信贷进行调整的条款。

  (三)其他规范性文件。目前我国的小额信贷主要由行政法规、部门规章及地方性法规等规范性文件及有关政策来调整,主要有《国务院关于金融体制改革的决定》、《国务院关于农村金融体制改革的决定》、《中国人民银行小额信贷试点意见》、《贷款通则》、《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,中国人民银行发布的1999年7月《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》、2000年1月《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》、2001年12月《农村信用社农户小额信用贷款指导意见》、2002年4月《关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》以及中共中央、国务院2004~2007年连续个“中央一号文件”。


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